Les crédits du programme n° 157 « Handicap et dépendance » (8,1 milliards d’euros pour 2008) sont, pour l’essentiel, dévolus au versement de l’allocation aux adultes handicapés (5,7 milliards, soit 70,5 % de la dotation budgétaire) et à l’incitation à l’activité professionnelle des personnes handicapées par l’insertion dans une entreprise ou un service d’aide par le travail (2,34 milliards, soit 28,9 % de la dotation du programme). Une troisième action est importante par son objet mais accessoire par les moyens mobilisés par le budget de l’Etat : la compensation des conséquences du handicap (15,75 millions de crédits de paiement pour 2008), son financement empruntant essentiellement les canaux de la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie (CNSA) et des compléments départementaux. L’avis de la rapporteure sur les crédits pour 2008 portera donc sur ces trois actions.

Les autres actions du programme mobilisent 28,1 millions d’euros. Ils sont répartis entre l’évaluation et orientation personnalisée des personnes handicapées (14,1 millions pour financer les équipes pluridisciplinaires des maisons départementales des personnes handicapées), la reconversion des derniers hospices, les associations tête de réseau de soutien aux personnes âgées et le réseau Alma d’écoute des personnes âgées en situation de maltraitance (8 millions) et les subventions à des associations tête de réseau de soutien aux personnes handicapées, aux centres régionaux d’aide à l’enfance et à l’adolescence inadaptée et aux centres d’information sur la surdité (6 millions).

L’essentiel des financements destinés à l’accompagnement des personnes âgées dépendantes et des personnes handicapées provient en fait de l’assurance maladie, de la CNSA et des départements.

Les créations de places des établissements et services accueillant les personnes âgées dépendantes et les personnes handicapées sont financées via l’objectif global des dépenses fixé par le gouvernement après l’adoption par le Parlement des deux sous-objectifs personnes âgées et personnes handicapées de l’objectif national de dépenses de l’assurance maladie. Il est géré par la CNSA qui répartit les crédits entre les régions en fonction de la programmation des ouvertures de places (14,2 milliards d’euros pour 2008, financés à hauteur de 12,8 milliards sur les crédits de l’assurance maladie et 1,44 milliard par les recettes de la journée de solidarité pour l’autonomie et les excédents de la CNSA : ils sont répartis en 6,5 milliards pour les établissements et services destinés aux personnes âgées dépendantes et 7,7 milliards pour les établissements et services destinés aux personnes handicapées).

La CNSA finance également la prestation de compensation du handicap (cf. ci-après) et contribue à la couverture du coût de l’allocation personnalisée d’autonomie (APA) au moyen des recettes de la contribution de solidarité pour l’autonomie et de la CSG (1,55 milliard d’euros pour 2008).

La CNSA intervient également pour financer des actions de formation professionnelle. Le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2008 étoffe en outre ses missions pour lui permettre d’intervenir directement en soutien des investissements immobiliers de création de capacités d’accueil de personnes âgées dépendantes (et non plus seulement pour le financement de places nouvelles dont l’autorisation est sollicitée).

Les départements sont les autres grands financeurs du handicap et de la dépendance par les crédits qu’ils ouvrent pour le financement de l’APA, de la prestation de compensation du handicap, de l’aide sociale aux personnes âgées et dépendantes, des maisons départementales des personnes handicapées, de la construction d’établissements d’accueil de personnes âgées et des créations de places d’accueil dans les services sociaux et médico-sociaux.

Au total, l’effort que les pouvoirs publics consacrent à l’accompagnement des personnes handicapées ou dépendantes dépasse les 50 milliards d’euros ⁽¹⁾.

A. LA GARANTIE DE RESSOURCES DES PERSONNES HANDICAPÉES

L’article 16 de la loi n° 2005-102 du 11 février 2005 pour l’égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées a mis en place la garantie de ressources pour les personnes handicapées ; elle est composée de deux allocations :

– Premièrement, l’allocation aux adultes handicapés (AAH), dont le service n’a pas été modifié. L’AAH garantit un revenu minimal à toute personne âgée d’au moins 20 ans ⁽²⁾ reconnue comme handicapée par la commission des droits et de l’autonomie des personnes handicapées, et qui ne peut pas prétendre à un avantage de vieillesse ou d’invalidité ou à une rente d’accident du travail au moins égal à l’AAH. L’allocation est versée sous condition de ressources ⁽³⁾ par la Caisse nationale des allocations familiales ou la Mutualité sociale agricole, qui sont remboursées par le budget de l’Etat. Les droits sont ouverts pour une période de un à cinq ans (les droits sont ouverts le plus souvent pour cinq ans). Environ 64 % des bénéficiaires perçoivent une AAH à taux plein.

– Deuxièmement, un complément de ressources versé aux bénéficiaires de l’AAH à taux plein dont le handicap ne leur permet pas d’avoir un emploi sur le marché du travail. Le complément est accordé au vu de leur capacité de travail, appréciée par la nouvelle commission des droits et de l’autonomie des personnes handicapées, qui doit être inférieure à un pourcentage fixé par décret (le décret n’a pas encore été publié). Le bénéficiaire doit également disposer d’un logement indépendant et ne pas percevoir de revenu d’activité professionnelle propre.

La loi du 11 février 2005 a également maintenu le service de l’ancien complément d’AAH sous la forme d’une majoration pour la vie autonome. Les conditions de versement sont inchangées : la personne handicapée doit occuper un logement indépendant, percevoir l’AAH à taux plein et ne pas percevoir de revenu d’activité professionnelle propre.

Les crédits consacrés par l’Etat au service de l’AAH et de la garantie de ressources ont évolué comme suit.

Evolution du nombre de bénéficiaires et des dotations de l’allocation aux adultes handicapés

Source : direction de la recherche, des études, de l'évaluation et des statistiques du ministère de la santé.

La mise en place de la garantie de ressources en 2005, en application de la loi du 11 février 2005, était indispensable en raison du décrochage de l’AAH par rapport à l’évolution du salaire minimum de croissance (SMIC) et dans une moindre mesure par rapport au revenu minimum d’insertion (RMI), comme le montre le tableau ci-après. Le pouvoir d’achat de l’AAH a toutefois été préservé puisque son montant est indexé sur le taux d’inflation prévu par le projet de loi de finances corrigé éventuellement de l’écart entre le taux d’inflation effectif de l’année précédente et le taux prévu en loi de finances. Ce mécanisme conduit à une revalorisation de seulement 1,1 % pour 2008 puisque le taux prévisionnel de 1,8 % était surévalué de 0,5 point par rapport au taux d’inflation constaté pour 2007.

Evolution comparée de l’AAH – base 100 en 1998

(au 1^er janvier, sauf indication)

Nota : le montant de RMI figurant dans le tableau est celui alloué aux personnes seules après abattement du forfait logement (52,90 euros pour une personne seule, 105,81 euros pour deux personnes et 130,94 euros pour trois personnes et plus) : le montant brut est de 440,86 euros. Il est porté à 661,29 euros s’il y a une personne à charge dans le foyer, à 793,55 euros s’il y en a deux et est majoré de 176,34 euros par personne supplémentaire à partir de la troisième personne hors conjoint ou concubin.

(*) Prix à la consommation hors tabac, base 100 = année 1998 (source INSEE, série France entière)

Pour les personnes bénéficiaires d’une pension d’invalidité au titre d’un régime de sécurité sociale, et qui, de ce fait, ne sont pas éligibles à l’AAH, le fonds spécial d’invalidité verse une allocation supplémentaire permettant de porter leurs ressources mensuelles personnelles au montant de l’AAH.

En réponse à une question budgétaire de la rapporteure, le ministère a établi la comparaison entre les ressources de personnes célibataires, locataires d’un logement indépendant (à loyer mensuel d’au moins 250 euros) selon qu’elles sont bénéficiaires de l’AAH, du RMI ou sont rémunérées au SMIC. Le tableau figurant en annexe 2 montre l’effort de l’Etat pour rapprocher le revenu disponible des personnes handicapées du revenu disponible des bénéficiaires du SMIC.

B. LE FINANCEMENT DES ÉTABLISSEMENTS ET SERVICES D'AIDE PAR LE TRAVAIL

La création de places pour les adultes lourdement handicapés dans les établissements et services d'aide par le travail (ESAT) a suivi le rythme suivant.

Création de places en ESAT

Le nombre total d’ESAT et de places financées et installées et les financements de l’Etat ont évolué comme suit.

Financement des places d’ESAT

(*) Nombre intégrant les 2 000 places nouvelles financées à la mi-année 2008.

(1) Source : STATISS ; dnd : données non disponibles

(2) Source : lois de finances

(3) Source : DGAS/3B. Pour 2007, données non encore disponibles car installation en cours

Les ESAT sont financés dans le cadre du programme handicap et dépendance, par le biais d’une dotation globale de fonctionnement arrêtée par le préfet du département et versée à l’établissement par douzièmes. Ces crédits sont notifiés et délégués aux préfets de région qui ont en charge leur subdélégation aux préfets de département.

Le projet de loi de finances pour 2008 propose d’augmenter de 2,9 % les crédits consacrés aux ESAT : 1,33 millions d’euros contre 1,29 milliard votés pour 2007. Cette évolution correspond à une mesure nouvelle d’ajustement de 37,59 millions d’euros, destinée à couvrir l’évolution de la masse salariale en 2008, l’effet en année pleine des 2 500 places nouvelles financées en 2007 et les 2 000 places nouvelles financées à mi-année en 2008. La moitié de ces 2 000 places nouvelles seront des places expérimentales dites « hors les murs », destinées à permettre à des travailleurs d’ESAT une intégration dans le milieu ordinaire tout en continuant de bénéficier de l’encadrement et de l’accompagnement médico-social de l’ESAT.

L’action n° 2 du programme 157 finance également l’aide au poste à hauteur de 1,01 milliard d’euros pour 2008. Ces crédits permettent de compenser les charges d’emploi plafonnées à 50 % du SMIC avec les charges sociales associées et les mesures de prévoyance et de formation professionnelle continue des personnes lourdement handicapées par les ESAT sur les places financées par l’Etat.

C. LA COMPENSATION DU HANDICAP

La prestation de compensation du handicap (PCH) a été créée par la loi n° 2005-102 du 11 février 2005 pour l’égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées. Elle constitue un des éléments de la mise en œuvre du droit à compensation du handicap. La prestation finance les charges réelles supportées par les personnes handicapées pour couvrir leurs besoins en aides humaines, aides techniques, aménagement du logement ou du véhicule, frais de transports, aides exceptionnelles ou spécifiques et aides animalières. Elle a vocation à remplacer l’allocation compensatrice pour tierce personne (ACTP) et pour frais professionnels (ACFP) financée par les départements. Les allocataires de l’ACTP ou de l’ACFP peuvent continuer d’en conserver le bénéfice ou opter pour la prestation de compensation. En revanche, ils ne peuvent cumuler cette allocation avec la PCH.

Fin 2005, 92 518 personnes à domicile de moins de 60 ans bénéficiaient de l’ACTP et le montant des dépenses d’ACTP pour les personnes à domicile s’est élevé à 606 millions d’euros. Fin 2006, le nombre de personnes bénéficiant de l’ACTP était encore de 88 361.

La PCH est entrée en vigueur au 1^er janvier 2006 pour les personnes handicapées vivant à domicile. Pour les personnes hébergées ou accompagnées en établissement social ou médico-social ou hospitalisées dans un établissement de santé, la mise en œuvre a été fixée par le décret n° 2007-158 du 5 février 2007 mais les personnes ayant déposé leur demande avant le 1^er mars 2007 ont pu avoir prise en charge rétroactive à compter du 1^er juillet 2006. En 2006, environ 70 000 personnes ont fait une demande de versement d’une PCH. Les commissions des droits et de l’autonomie des personnes handicapées chargées d’instruire les demandes ont pris 22 340 décisions. Le nombre mensuel de demandes de PCH s’est stabilisé depuis le dernier trimestre 2006 à environ 7 000 demandes. Au premier trimestre 2007, le nombre de demandes a été de 21 228 et les CDAPH ont pris 14 361 décisions concernant la PCH (moyenne mensuelle de 4 787) dont 68 % ont été des décisions favorables.

Nombre de personnes bénéficiaires de la prestation de compensation

Source : enquêtes trimestrielles de la direction de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques (DREES).

Les versements effectués par les départements se sont montés à environ 45 millions d’euros en 2006. Les dépenses du premier semestre 2007 sont estimées à 97,6 millions d’euros par la DREES.

Nombre de bénéficiaires pour chaque élément de la PCH, et montant mensuel moyen versé

Source : enquêtes trimestrielles de la direction de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques (DREES).

Nota : La prestation de compensation peut être versée mensuellement ou ponctuellement. Il en résulte que le montant moyen pour les éléments 2, 3, 4 et 5 peut être supérieur au montant mensuel maximum. C’est le cas de l’élément 2, pour lequel le montant maximal attribuable est de 3 960 € pour une durée maximale de trois ans, soit un montant mensuel maximum de 110 euros.

Nota : Le total du nombre de bénéficiaires par élément est supérieur au nombre de bénéficiaires de la prestation de compensation, certaines personnes bénéficiant de plusieurs éléments.

Le montant moyen des versements au titre de l’élément aide humaine tend à se réduire. En effet, les premières attributions ont concerné en priorité les personnes les plus lourdement handicapées ainsi que les personnes pour lesquelles la PCH est plus avantageuse que l’ACTP.

Au fur et à mesure, les nouvelles attributions concernent de plus en plus de personnes qui effectuent une première demande de cette nature avec une proportion plus importante de personnes moins lourdement handicapées qui nécessite de ce fait un temps d’aide moins important.

La montée en charge de la PCH se poursuit sur 2007. Toutefois, aucune projection fiable ne peut être présentée pour la fin 2007 et 2008.

À compter de 2008, un nouvel élément devrait contribuer à accélérer la progression du nombre de bénéficiaires de la PCH : l’article 60 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2008 permet aux parents d’enfants handicapés de choisir les compléments d’allocation d’éducation de l’enfant handicapé ou la prestation de compensation, selon ce qui leur est le plus favorable.